万亿PPP大坑被忽悠成打破政府垄断子弹测斜仪

万亿PPP大坑被忽悠成打破政府垄断子弹

万亿PPP大坑被忽悠成打破政府垄断子弹2015-01-20 10:56:10 来源：证券市场周刊分享到：海通证券首席宏观债券研究员 姜超

2014年以来，PPP热度直线上升，被政府视作打破政府垄断和地方债务坚冰的子弹。

那么，何谓PPP呢？PPP(Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式。

广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。中国推广的PPP项目运作形式包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、建设-拥有-运营(BOO)等多种类型，可见官方的PPP应为广义PPP。

PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。中国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。

大力推广

2014年以来，政府力推PPP的原因主要有以下两点：

第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗，据财政部测算，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长的重要抓手，需要投入大量资金。之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健的货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。

第二，PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP模式剥离了政府信用，将隐性政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本，拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数。

运作方式及项目

根据财政部76号文，采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理。

当前PPP立法尚未完善，可供参考的案例不多，示范项目对未来一段时间内PPP模式的展开具有较大的参考价值。财政部官网于2014年11月30日公布了PPP示范项目名单，共包括15个省市的30个项目。示范项目以存量项目为主，30个项目中有22个地方政府融资平台存量项目，占比73%。财政部在《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中也指出，对融资平台存量项目适合采用PPP的项目，要优先通过PPP模式融资。近期大力推广PPP模式主要目的之一在于缓解地方政府债务压力，未来一段时间内PPP项目或以存量项目为主。

从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理、轨道交通、供水、供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，吸引社会资本相对容易。PPP项目推广初期或将主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等适合市场化经营的项目为主。

从PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等。

一般来说，从项目是否是存量项目来看，存量项目可采用委托运营O&M、MC、TOT、ROT等方式，而新建项目可采用BOT或BOO等方式。

从项目盈利性角度来看，经营性项目可采用BOT、BOOT等方式，准经营性采用BOT、BOO等方式，而非经营性项目可采用BOO、O&M等方式推进。

若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大。在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度相对较低，承担风险向也较低。

万亿规模

基建投资包括以下几部分的固定资产投资：电力、热力、燃气及水的生产与供应业，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业等。

展望2015年，PPI依然负增长，制造业投资仍需去产能，地产投资增速也将受到2014年地产销量负增的影响，基建投资仍将是稳增长的主要抓手，有望保持在20%左右高增速，预计2015年基建投资累计完成额为13.58万亿元。

地方政府融资途径包括银行贷款、信托、城投债、地方政府债等。回顾历年新增地方债务(融资需求)与当年基建投资之比，近三年来该比例约为20%-30%。考虑到2015年新《预算法》和“43号文”将全面实施，地方政府融资逐渐受限，预计2015年新增地方政府融资需求与当年基建之比为20%，即2015年地方政府新增融资需求约为2.7万亿元。

地方政府总的融资需求减去地方政府债券的新增量，即为PPP模式下的融资需求。预计2015年地方债规模为7327亿元，而2015年地方债到期量为1714亿元，故新增地方债为5613亿元。则预计PPP的规模约为2.1万亿元。

当然，由于2015年为新《预算法》实施的过渡年，大量原有的地方政府债务需要通过发行地方政府债券进行置换，由于置换方式尚未确定，无法估计这部分的规模。如果考虑到这部分地方政府债券，PPP的规模可能小于2.1万亿元。

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